Реферат - Административно-территориальное устройство

Для загрузки реферата Административно-территориальное устройство впишитеь число указаное ниже и нажмите "Скачать реферат"

10422861

Текст реферата:
страница 2
о многих странах. Она характеризуется единой структурой государ­ственного аппарата на всей территории страны. Парламент, глава государства, правительство распространяют свою юрисдикцию на территорию всей страны. Их компетенция (функциональная, пред­метная, территориальная) ни юридически, ни фактически не ограни­чивается полномочиями каких-либо местных органов.
Все административно-территориальные единицы имеют оди­наковый юридический статус и равное положение по отношению к центральным органам. Они могут иметь в своей основе юридиче­ские акты, определяющие и закрепляющие их правовое положение (например, уставы). Административно-территориальные единицы не могут обладать какой-либо политической самостоятельностью. Од­нако в области хозяйственной, социально-культурной их полномо­чия могут быть достаточно широкими, позволяющими осуществлять управление территорией, учитывая при этом её особенности. Но в подавляющем большинстве современных унитарных государств основное территориальное деление является политико-административным. Наряду с ним в ряде стран имеются административно-территориальные единицы как общего типа, где действуют органы общей администрации, так и специального где действуют специализированные государственные органы (в частности, судебные округа).
Далее – единое гражданство. Население унитарного госу­дарства имеет единую государственную принадлежность. Никакие административно-территориальные образования собственного гражданства не имеют и не могут иметь.
Для унитарного государства характерной является единая система права. Её базу образует единая конституция – основной закон, нормы которого применяются на всей территории страны без каких-либо изъятий или ограничений. Местные органы власти обязаны применять и все другие нормативные акты, принимаемые централь­ными органами государственной власти. Их собственная нормоустанавливающая деятельность имеет сугубо подчинённый харак­тер, распространяется на соответствующую локальную территорию.
В унитарном государстве действует единая судебная систе­ма, которая осуществляет правосудие на территории всей страны, руководствуясь общими для всех государственных образований нормами материального и процессуального права. Судебные орга­ны, как, впрочем, и все другие правоохранительные органы, пред­ставляют собой звенья единой централизованной системы.
В унитарном государстве используется одноканальная систе­ма налогов. Как правило, налоги поступают в центр, а оттуда уже распределяются в разные регионы.
Таким образом, в унитарном государстве осуществляется централизация всего государственного аппарата и вводится прямой либо косвенный контроль над местными органами.
Присущая всем унитарным государствам централизация мо­жет проявляться в разных формах и в разной степени, В некоторых странах вообще отсутствуют местные органы и административно-территориальные единицы управляются назначаемыми представи­телями центральной власти. В других государствах местные органы создаются, но они поставлены под контроль (прямой или косвен­ный) центральной власти.
В зависимости от того, какой вид контро­ля она осуществляет за местными органами, разли­чают централизованные и децентрализованные унитарные государства. В децентрализованных унитарных государствах существует конституционное распределение полномочий между центральной властью и территориальными единицами высшего уровня. Это сближает их с федеративными государствами. Различие же с централизованными государствами заключается в том, что они (централизованные) – это те государства, в которых нет местной автономии вообще, а функции власти на местах осуществляют только назначенные сверху администраторы. Это государства с выраженными авторитарными политическими режимами. В ряде стран Тропической Африки значительная роль в осуществлении власти на местах принадлежит родоплеменным вождям. Впрочем, сейчас редко можно встретить государства, где на местах отсутствуют выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой, формальное наличие местных выборных органов власти есть не более чем ширма для всевластия на местах.
В некоторых же унитарных государствах используется предоставление более льготного правового статуса одной или нескольким административно-территориальным единицам. Такое унитарное государство характеризуется наличием администра­тивной автономии для некоторых структурных территориальных подразделений. Указанная форма государственного устройства на­ходит применение там, где требуется учет специфических интере­сов территориальных единиц (национальных, этнических, географи­ческих, исторических и др.). Права по самоуправлению у автономных образований несколько шире, чем у населения обыч­ных административно-территориальных единиц. Однако самостоятельность автономий допускается только в пределах, установленных центральной властью. В унитарном государстве может функ­ционировать и местное самоуправление, действовать муниципаль­ные органы.
Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта не жёсткая: иногда в менее крупных странах число ступеней больше, чем в более крупных. Скажем, если Великобритания имеет три уровня территориального деления, то Франция – четыре.
Унитаризм по сравнению с феодальным дроблением на уде­лы, княжества, иной партикуляризм – явление, безусловно, прогрес­сивное, способствует становлению единого рынка, развитию буржу­азных экономических отношений. Однако с развитием капитализма, научно-технического прогресса, появлением глобальных экологиче­ских проблем и с другими факторами начинаются интеграционные процессы, которые приводят к созданию сложных государств и их образований: федераций, конфедераций, содружеств и т. д.
Яркими при­мерами унитарного устройства являются Франция, Швеция, Финляндия, Эстония, Турция, Италия, Алжир, Великобритания, Иран и т.д.
§2. Федеративная форма
Федеративная форма государственного устройства являет­ся ещё более многоликой, чем унитарная. Каждая федерация обла­дает уникальными, специфическими особенностями. И все же мож­но при этом выделить черты, характеризующие все федеративные государства.
Так, в отличие от унитарного государства федеративное в политико-административном отношении не представляет собой единого целого. Оно состоит из территорий субъектов федерации и является союзным государством. Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не об­ладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и незави­симостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни. Степень суверенности может быть разной. Однако выде­ляется круг вопросов, которые не могут быть решены без участия центральной власти. Но, во всяком случае, субъекты федерации наряду с хозяйственной и социально-культурной самостоятель­ностью приобретают и определённую политическую самостоятельность, и это их отличает от административно-территориальных обра­зований унитарного государства.
В федерации существует два уровня государственного аппа­рата: федеральный, союзный и республиканский (уровень штата, кантона, земли и т. д.). На высшем уровне федеративный характер государства выражается в создании двухпалатного союзного пар­ламента, одна из палат которого отражает интересы субъектов фе­дерации (верхняя). При её формировании используется принцип равного представительства вне зависимости от численности насе­ления. Другая палата формируется для выражения интересов всего населения государства, всех его регионов. В федерации может так­же существовать государственный аппарат и на местном уровне.
Одним из формальных признаков федерации является нали­чие двойного гражданства. Каждый гражданин считается граждани­ном федерации и гражданином соответствующего государственного образования. И это закрепляется конституциями государств. Это означает, что объём прав и свобод у каждого гражданина, незави­симо от того, на территории какого субъекта федерации он про­живает, один и тот же.
В федеративном государстве функционирует правовая си­стема, построенная на принципе централизации, единства. Но субъекты федерации могут создавать и свою правовую систему. Чаще всего, хотя и не всегда, им предоставляется право принятия собственной конституции. Однако всегда при этом устанавливается принцип субординации, иерархии законов, согласно которому кон­ституции субъектов федерации должны полностью соответствовать союзной конституции и ей не противоречить, а республиканские за­коны не должны противоречить федеральным законам. Этот прин­цип должен соблюдаться и тогда, когда в отдельных государствен­ных образованиях сохраняются конституции, принятые ими до вступления в федерацию. Они должны приводиться в соответствие с союзной конституцией. Это же правило касается и всех других нормативных актов, прежде всего законов. Принцип верховенства общефедерального закона над законами субъектов федерации яв­ляется всеобщим и необходимым для всех видов федераций.
Таким образом, в пределах федерации действуют федераль­ные (общесоюзные, общереспубликанские, общеземельные и т. п.) законы, а также соответствующие им законы субъектов федерации. Действие последних, как правило, распространяется лишь на тер­риторию соответствующего субъекта. Кроме того, федеральные законодательные органы могут принимать законы специально для определённых членов федерации и устанавливать им особый пра­вовой статус.
Субъект федерации обладает правом иметь собственную су­дебную систему. Конституция определяет порядок организации, процедуры и предмет деятельности судебных и других правоохра­нительных органов, устанавливая как бы образец для построения судебной системы в субъектах федерации. Высшая судебная ин­станция федерации, как правило, не рассматривает жалобы на ре­шения судов субъектов федерации или рассматривает, но в крайне ограниченных и специально установленных случаях.
В федерации используется двухканальная система налогов: федеральные и налоги субъекта федерации. Как правило, со­бранные налоги поступают в общефедеральную казну и затем уже часть их (посредством бюджета) передается для использования субъектам федерации. Иной порядок может существенно подрывать федеративную природу государства, угрожать его целостности. При этом, разумеется, собственные доходы государственных образова­ний (республик) крайне ограничены и субъекты федерации нужда­ются в получении субсидий и дотаций от союзного государства. Фи­нансовая зависимость является одним из важных дополнений к тому конституционному механизму, с помощью которого централь­ная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.
Главным вопросом любой федерации является разграниче­ние компетенции между союзом и субъектами федерации. От реше­ния этого вопроса зависит юридическое положение государствен­ных образований и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и её членами.
Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.
Практика федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных и местных органов решается на основе трех принципов:
принцип исключительной компетенции федерации, т. е. определения предметов ведения, по которым только она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представля­ют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;
принцип совместной компетенции, т. е. установления од­ного и того же перечня предметов ведения как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в пред­мет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной ком­петенции может иметь разные формы, которые, как правило, уста­навливаются в конституции и иных законах;
принцип трёх сфер полномочий предполагает установле­ние федеральных полномочий, штатных, республиканских, земель­ных, кантональных и иных местных полномочий, а также полномо­чий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.
Следует обратить внимание, что в практике некоторых феде­ративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и вхо­дящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий.
Это делегирование как бы снимает вопрос о жёсткой подчи­ненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добро­вольности распределения компетенции. Формула о делегировании полномочий сопровождается появлением в практике федерализма понятия и статуса ассоциированного члена, т. е. субъекта федера­ции, отличающегося по своему статусу от других субъектов федера­ции прежде всего большой самостоятельностью, добровольной делегированностью полномочий, а не их централизованным распре­делением.
Вместе с тем иногда статус ассоциированного члена федера­ции используется и для юридического прикрытия намерения субъ­екта федерации выйти из состава федерации.
В связи с этим появились понятия об асимметричной феде­рации – разные политико-правовые отношения между федерацией в целом и её отдельными субъектами, "жёсткой" или "мягкой" феде­рации. Иными словами, современная практика федерализма, обо­гащённая разным опытом самоопределения народов после распада СССР, дала новые формы федеративной государственности.
Но для функционирования федерации в её новых формах должно быть осуществлено чёткое распределение полномочий между федерацией и её субъектами, установление и закрепление компетенции в договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказывается целостность и единство государства.
Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добро­вольным. Но может ли на основе этого принципа осуществляться выход из её состава? Анализ конституций существовавших федера­ций показывает, что выход из состава федерации нигде не закреп­ляется в конституции. Исключением был бывший СССР, в Конститу­ции которого такое право было предоставлено. Однако это право было декларативным. Механизм его осуществления в Конституции не устанавливался, а Закон Союза ССР (1989 г.) о порядке выхода союзных республик из состава Союза ССР, по существу, свел это право на нет. Действительно, отношения между субъектами феде­рации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяй­ственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федерации в целом. Иными словами, принцип права наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.
В современных условиях социальная цена за реализацию принципа права наций на самоопределение в федеративном госу­дарстве становится столь большой (разрыв хозяйственных связей возникающие проблемы этнических меньшинств, конфликты, в том числе вооруженные, беженцы, нарушение прав человека, спад про­изводства и т. п.), что сторонникам приоритета права нации над правами человека всегда необходимо задумываться, во что же мо­гут обойтись народу, нации мифические идеалы и утопии сепара­тизма, обособления, отделения, выхода из федерации, образования самостоятельного государства.
Федерации делятся на два вида: национально-государственные и административно-территориальные.
В основе национально-государственной федерации лежат национальные факторы, и поэтому она имеет место в многонацио­нальном государстве. Для такой федерации характерными являются республики, входящие в федерацию, автономные формы государ­ственности и т. д., могут иметь место и кул